Gli inizi
Tra il 1700 e il 1800, la Rivoluzione Industriale fu all’origine dello sconvolgimento dei precedenti assetti sociali: la meccanizzazione del lavoro non necessitava più di competenze, abilità e capacità creative. I lavoratori inurbati di estrazione contadina vivevano nelle fabbriche l’intera giornata, in condizioni di precarietà igienica e di insicurezza. Ma è proprio dal quotidiano contatto e dal sentimento di condivisione dei bisogni che spontaneamente presero corpo relazioni interpersonali forti, vincolate da patti associativi e solidaristici di autodifesa.
Nei primi decenni dell’800 nelle officine e negli opifici maggiori del nord Italia erano limitatamente diffuse le collette, casse-deposito alimentate dai lavoratori e gestite dal padrone che doveva provvedere a sostenerli in caso di malattia. Altre forme di auto-assistenza erano perlopiù sporadiche e collegate all’esperienza delle confraternite e delle corporazioni di mestiere. Le sovvenzioni erano di volta in volta commisurate a donazioni o ad occasionali elargizioni, derivate dal buon andamento della produzione, che venivano raccolte e distribuite senza norme, senza alcuna regolamentazione partecipativa e democratica. Si trattava di forme assistenziali di tipo caritativo che non coinvolgevano i lavoratori nell’organizzazione sistematica delle tutele.
Dal Risorgimento
all’Unità d’Italia
È a partire dalle rivoluzioni del 1848 che presero a fiorire decine di società di mutuo soccorso, particolarmente negli stati sabaudi. Contrariamente agli stati dell’Italia centrale e meridionale, dove i governi ripiegarono presto su posizioni reazionarie e repressive, il sovrano piemontese, Carlo Alberto, non ritirò la prima carta costituzionale del suo regno, lo Statuto Albertino che, all’articolo 32, concedeva ai sudditi il “..diritto ad adunarsi pacificamente e senz’armi, uniformandosi alle leggi che possono regolarne l’esercizio nell’interesse della cosa pubblica”. Mancava pressoché ovunque una legislazione sociale. Le imprese potevano disporre della manodopera liberamente, senza alcun vincolo. Previdenza, prevenzione degli infortuni e tutela dei diritti dei lavoratori erano concetti non contemplati nel ciclo produttivo. Piemonte e Liguria sono le regioni dove, nel periodo preunitario, più intensamente il fenomeno mutualistico si diffuse e si radicò, anche se mosso da motivazioni ideali diverse e ben identificate.
In Piemonte la borghesia liberale moderata, in contrasto con la visione retriva dei reazionari e dei conservatori, colse nelle società di mutuo soccorso gli strumenti idonei ad ammortizzare il costo sociale del progresso e stemperarne le conflittualità.
Animati da un illuminato spirito filantropico e caritatevole, nobili e borghesi liberali favorirono la costituzione di nuove società e si presentarono nella veste di benefattori delle stesse: in realtà, nel ruolo di soci benemeriti o cooperanti, essi assunsero funzioni direttive, di indirizzo e di controllo delle finalità sociali. Versavano denaro alle società senza concorrere al godimento dei sussidi; in cambio le società dovevano unicamente svolgere un ruolo assistenziale ed educativo in forma solidaristica, mantenendosi laiche, spesso assumendo un’impronta anticlericale, ma sempre dovendo escludere il coinvolgimento politico e manifestare la fedeltà istituzionale.
Politicizzato e mazziniano, il mutuo soccorso in Liguria invece rivendicava l’autonomia dai controllori illuminati e, per tutta la fase risorgimentale, non escluse la politica dai propri interessi. Per questo la vigilanza governativa fu pressante: le minacce repressive inducevano spesso le società liguri alla cautela e al mimetismo. I capifila mazziniani agivano segretamente attraverso le società di mutuo soccorso che rappresentavano il punto di raccordo tra la base operaia e i gruppi dirigenti rivoluzionari.
L’obiettivo primario di Mazzini era lo stato unitario, libero e repubblicano, ma per attuarlo si dovevano coinvolgere gli operai, sollevandoli dalle condizioni di profonda indigenza e di iniquità sociale in cui la trascuratezza dello stato li aveva confinati. Tuttavia Mazzini, pur cogliendo la contrapposizione tra borghesia e proletariato, non credeva nella lotta di classe, né nelle azioni di forza degli operai, primo fra tutti lo sciopero. Pensava piuttosto che la rivoluzione potesse essere sostenuta dal superamento delle classi e dalla loro collaborazione attraverso il progressivo avvicinamento del proletariato ai ceti medi. L’attendismo di Mazzini e la sua resistenza a rendere i lavoratori protagonisti della battaglia sociale per i diritti indebolirono progressivamente la corrente democratica, soprattutto all’interno delle società operaie liguri, che vissero per questo frequenti scontri e rotture intestine.
Nel settembre 1864 fu fondata a Londra la Prima Internazionale dei lavoratori che portò, anche in Italia, la questione sociale su posizioni più combattive di tipo resistenziale, anarchiche bakuniane prima e socialiste marxiste poi. La minaccia concreta della disgregazione dell’assetto sociale e politico costituito, fino al compimento del comunismo andava oltre le enunciazione dei principi politici repubblicani di stampo mazziniano.
Al XII Congresso nazionale di Roma, nel novembre 1871, fu annunciato il Patto di Fratellanza, tra le società operaie, che secondo Mazzini doveva costituire la necessaria premessa per l’attacco allo stato monarchico. Al contrario l’iniziativa compromise definitivamente i rapporti con i moderati, mentre la debolezza con la quale si affrontò la questione sociale, subordinandola all’imperativo repubblicano, causò il definitivo allontanamento delle frange internazionaliste.
Negli anni che seguirono l’impegno politico delle società operaie allora esistenti si esaurì. Tolte poche eccezioni in cui mutuo soccorso e ragioni sindacali si intrecciarono, le società si astennero da qualunque attestazione di apertura ai movimenti resistenziali operai di fine secolo e di inizio Novecento. Esse manifestarono ancor più intensamente la responsabilità verso la propria funzione sociale e i patrimoni intergenerazionali di cui erano depositarie e si dedicarono unicamente allo sviluppo delle attività istituzionali.
Lo sviluppo della mutualità
Il 15 aprile 1886 fu promulgata la legge 3818 che riconosceva alle società di mutuo soccorso la possibilità di acquisire la personalità giuridica. Furono dettate le condizioni essenziali alle quali le società avrebbero dovuto attenersi nei rapporti con lo stato e con le sue istituzioni: il soccorso ai soci come finalità, il risparmio come mezzo, la mutualità come vincolo. Lo stato voleva evitare che la concentrazione delle risorse economiche e della classe operaia attraverso le società di mutuo soccorso diventasse un potenziale strumento di sedizione e di scontro sociale fuori controllo. Per questa ragione la legge ne specificò molto chiaramente all’art. 1 le finalità operative: “assicurare ai soci un sussidio, nei casi di malattia, d’impotenza al lavoro o di vecchiaia; venire in aiuto alle famiglie dei soci defunti”. L’art. 2 aggiungeva: “Le società di mutuo soccorso potranno inoltre cooperare all’educazione dei soci e delle loro famiglie; dare aiuto ai soci per l’acquisto degli attrezzi del loro mestiere ed esercitare altri uffici propri delle istituzioni di previdenza economica”.
Negli anni ’80 e ’90 dell’Ottocento le società di mutuo soccorso crebbero rapidamente di numero e in breve costituirono una realtà corposa e ramificata su tutto il territorio nazionale.
Al momento dell’unità d’Italia, nel 1862, gli uffici ministeriali censirono 443 società, di cui 66 anteriori al 1848 e 168 fondate tra il ’48 e il ’60. Le regioni interessate da questa prima fase di sviluppo, oltre al Piemonte e alla Liguria, furono principalmente la Lombardia, il Veneto e l’Emilia.
Nel 1878 esse erano 2.091 con un numero di 331.548 soci effettivi e la loro diffusione incominciò ad interessare anche le regioni centro-meridionali, principalmente la Toscana, le Marche, Roma, la Sicilia. La rilevazione statistica ministeriale del 1885 registrò un deciso aumento che portò il numero delle società a 4.896 per un totale di circa 800mila soci effettivi, il 9% dei quali costituito da soci onorari e benemeriti. Nel 1897 il loro numero in Italia era salito a 6.700: più della metà avevano però meno di 100 iscritti. Le società di mutuo soccorso sorsero ovunque, in quasi tutti i comuni, anche i più piccoli. Dopo il 1870 la nascita di nuove professioni e la concentrazione di quelle tradizionali nelle città favorirono la diffusione delle società di mestiere, che erano capaci di raccogliere un numero di iscritti limitato ma sufficiente a garantire forme di assistenza economica ai lavoratori e, non di rado, a sviluppare attività collaterali di servizio.
Molte società avviarono attività di micro credito per l’acquisto di attrezzi da lavoro e di beni di prima necessità, attività ricreativo-culturali e scolastiche per i soci ed i loro familiari e soprattutto iniziative nel campo dell’abitazione, dando vita a imprese edificatrici cooperative, e del consumo, grazie alla realizzazione di spacci alimentari.
Lo scopo era quello di fornire derrate alimentari e alloggi a prezzi vantaggiosi per proteggere il potere d’acquisto dei salari.
Da una di queste esperienze, nel 1854, nacque il Magazzino di Previdenza, uno spaccio che, istituito dalla Società degli Operai di Torino, assunse una gestione propria. Questa autonomia gestionale permette di considerarlo come il momento della nascita della cooperazione di consumo in Italia, esperienza che sarà in grado di avviare una concezione diversa di sviluppo dando vita al movimento cooperativo.
A fondamento di queste associazioni di lavoratori era la comunanza dei rischi legati all’attività lavorativa (malattia, invalidità, infortunio, disoccupazione o morte). Il bisogno del singolo veniva ripartito tra molti ed il diritto al sussidio era automatico. Un diritto acquisito con il versamento di quote mensili, che raramente non venivano onorate nonostante i livelli salariali miserevoli: esse alimentavano un fondo autonomo e le risorse non utilizzate venivano accantonate a riserva indivisibile a beneficio delle future generazioni. In nessun caso era possibile ridistribuire o spendere tra i soci la riserva finanziaria o l’avanzo di fine anno.Tutto veniva finalizzato alla mutualità intergenerazionale e, in primo luogo, all’edificazione della sede sociale, dove i soci si riunivano nelle occasioni istituzionali e di svago. La sede di proprietà era il simbolo dell’unione, dell’impegno, della responsabilità, dell’attaccamento al territorio e alla comunità locale.
La maggior parte delle società erano maschili, circa un terzo erano miste, una piccola parte erano femminili: la composizione della base associativa per sesso rispondeva alla diversa capacità contributiva tra lavoratore e lavoratrice e alla maggiore incidenza dei sussidi nelle donne, soprattutto legati al puerperio.
La legislazione sociale tra Ottocento e Novecento
Gli scioperi e le manifestazioni di piazza di fine Ottocento e inizio Novecento furono sostenute dal Partito socialista, sorto nel 1892, dalle Camere del lavoro, dalle Leghe di resistenza e scossero a tal punto lo stato liberale da indurlo ad assumere il ruolo di garanzia e tutela del lavoro e dei salari attraverso l’emanazione di nuove leggi. Il 17 marzo 1898 fu istituita l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro per i lavoratori dell’industria, facendo seguito alla costituzione della Cassa nazionale contro gli infortuni del 1883, mentre il 17 luglio del 1898 il Parlamento approvò l’istituzione della Cassa nazionale di previdenza per invalidità e vecchiaia, mostrando un approccio nuovo e più moderno al tema pensionistico. Soltanto nel 1910 fu inserita, all’interno della Cassa nazionale per gli infortuni, una sezione dedicata alla maternità e nel 1912 sorse l’Istituto nazionale delle assicurazioni, che di fatto rappresentava il superamento delle forme tradizionali dell’associazionismo mutualistico in favore di schemi assicurativi in grado di garantire maggiore controllo da parte dello stato.
I bilanci delle società di mutuo soccorso risentirono pesantemente del nuovo assetto legislativo: le società ormai da tempo non rappresentavano le rivendicazioni politiche ed economiche dei lavoratori, ma restavano comunque un punto di riferimento culturale e un elemento di aggregazione capillarmente diffuso.
Nascita della Federazione italiana delle società di mutuo soccorso
Il 29 ed il 30 giugno 1900 si tenne a Milano il Congresso nazionale della previdenza fra le società di mutuo soccorso d’Italia.
Nell’occasione, fu la Lega nazionale delle cooperative italiane, nella persona di Antonio Maffi, direttore de “La Cooperazione Italiana”, a lanciare l’idea di una organizzazione comune tra le società di mutuo soccorso la quale potesse, pur salvaguardando l’autonomia di ogni singolo sodalizio e prescindendo da ogni ragione politica, promuovere ed indirizzare le istanze di interesse generale del mutuo soccorso.
La proposta fu accolta e il 5 settembre 1900 nacque la Federazione italiana delle società di mutuo soccorso, che, nel 1912 assunse il nome di “Federazione italiana delle società di mutuo soccorso e delle casse e degli istituti di previdenza”. Antonio Maffi ne divenne il primo presidente.
Essa, sin dal momento della sua formazione, si affianca sia al movimento cooperativo sia al movimento sindacale – il cui giornale “Battaglie sindacali” è anche organo della nuova Federazione – formando una alleanza allora fondamentale per l’affermazione dei diritti dei lavoratori ed il sorgere della legislazione sociale.
Sciolta con decreto prefettizio nel periodo fascista, così com’era stato già fatto con le altre organizzazioni democratiche dei lavoratori, nel 1948 la Federazione viene ricostituita, accogliendo le società di mutuo soccorso sopravvissute, ed assume la denominazione di Federazione italiana della mutualità (Fim). Con la ripresa di attenzione alle forme di mutualità integrative al welfare pubblico, dopo il congresso del 1984 la Fim diventa Federazione italiana della mutualità integrativa volontaria (Fimiv).
Dalla Grande Guerra al fascismo
Allo scoppio della prima guerra mondiale le società operaie si impegnarono nell’opera di assistenza verso i cittadini, i soldati ed i loro familiari e misero a disposizione dell’emergenza bellica strutture e mezzi finanziari.
Nel biennio 1919-21 riprese violenta un’ondata di scioperi. Negli anni ’20 la gran parte delle società soffriva una fase di declino economico e di esaurimento dei fondi di riserva seguiti al conflitto mondiale e alla progressiva riduzione del numero degli iscritti.
L’obbligatorietà dei contributi assicurativi e previdenziali, senza che le società operaie fossero riuscite a diventare l’interlocutore privilegiato dello stato nella organizzazione dell’assistenza e della previdenza, si stava sovrapponendo alla corresponsione volontaria dei versamenti mutualistici.
Tra il 1925 e il 1926 il governo fascista mise sotto controllo le istituzioni liberali. La gestione della previdenza sociale fu definitivamente sottratta alle società di mutuo soccorso e l’unico referente divenne l’Istituto nazionale di previdenza sociale; le società operaie rinunciarono una dopo l’altra alla gestione delle casse-pensione per i soci e persino alla facoltà di amministrare autonomamente l’assistenza sanitaria ai propri iscritti, dovendo ricorrere obbligatoriamente al sindacato medico fascista per la nomina del medico sociale.
La legge del 30 dicembre 1926 dispose l’unificazione delle società di mutuo soccorso nell’Ente nazionale della cooperazione ed infine le società operaie furono definitivamente assorbite dall’Opera nazionale dopolavoro, che tolse loro ogni residua motivazione operativa. Nel 1934 fu ufficializzata la nascita delle mutue paritetiche di natura corporativa, rappresentate in uguale misura dai lavoratori e dai datori di lavoro e fortemente controllate e condizionate da interessi economici e sociali di carattere generale.
Durante il ventennio fascista molte società operaie si sciolsero oppure si fusero in una strategia difensiva estrema. La chiusura delle sedi per ordine del regime portò il più delle volte al sequestro delle bandiere sociali, dei carteggi e persino degli arredi; le violenze squadriste asportarono e dispersero i documenti degli archivi e le biblioteche, non risparmiando neppure le società cattoliche. L’ulteriore depauperamento fu prodotto dalla seconda guerra mondiale.
Dal Secondo Dopoguerra ad oggi
A partire dal dopoguerra la copertura sanitaria dei lavoratori fu affidata ad enti mutualistici nazionali obbligatori e di categoria, diversificati per livelli contributivi e assistenziali, lontani dal concetto fondamentale di volontarietà delle adesioni e di integrazione espresso dalle società di mutuo soccorso.
Il 23 dicembre 1978 la legge n.833 istituì il Servizio Sanitario Nazionale, che estese a tutti i cittadini il diritto a fruire delle prestazioni assistenziali sanitarie in condizioni di uguaglianza e di uniformità. Gli enti mutualistici furono soppressi e i relativi beni e personale dipendente inglobati dal sistema sanitario pubblico. La mutualità volontaria non fu toccata dal provvedimento, perché liberamente costituita e avente finalità di erogare prestazioni integrative dell’assistenza prestata dal SSN.
Le difficoltà ad attuare appieno l’organizzazione dei servizi a livello territoriale e il conseguente e progressivo innalzamento dei costi del sistema pubblico resero però necessario, dopo poco più di un decennio, un intervento legislativo di riordino della disciplina in materia sanitaria.
Fu emanata così la legge di riforma n. 502 del 30 dicembre 1992 che, per la prima volta, introdusse la costituzione di Fondi Sanitari Integrativi finalizzati alla erogazione di prestazioni aggiuntive rispetto a quelle del SSN.
La legge n. 229 del 16 luglio 1999 ribadì la razionalizzazione del SSN allo scopo di “assicurare una assistenza sanitaria di qualità, efficiente ed efficace a tutti i cittadini, nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse”.
Entrambe le leggi riconoscono alle società di mutuo soccorso il duplice ruolo istitutivo e gestionale dei Fondi Sanitari Integrativi. Livia Turco, allora Ministro della Salute, emanò il decreto attuativo in merito agli ambiti di intervento dei Fondi e istituì l’Anagrafe dei Fondi Integrativi del Servizio Sanitario Nazionale.
Nuove misure per le Società di Mutuo Soccorso: dopo 125 anni aggiornata la Legge 3818/1886
Il 13 dicembre 2012 il Parlamento ha provveduto a convertire in legge il D.L. 179 del 18 ottobre 2012 (“Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”), che all’art. 23 contiene “misure per le società di mutuo soccorso”, tra cui alcuni aggiornamenti alla legge 3818 del 1886, ancora in vigore, che disciplina le attività dei sodalizi.
Il provvedimento di riforma arriva dopo svariati tentativi di riforma della legge di riferimento delle società di mutuo soccorso e rappresenta la diretta conseguenza dell’atto di salvaguardia della legge 3818/1886, ritenuta norma di valenza nazionale dal “Decreto Taglialeggi” del 2009.
Dopo decenni di tentativi, si è finalmente provveduto a mettere in regola alcuni adempimenti amministrativi, obbligatori, già previsti dalla legge 3818 ma da tempo superati dalle innovazioni legislative intervenute (registrazione delle Società di mutuo soccorso, albo nazionale e vigilanza, ecc.), al fine di consentire alle Società cosiddette “registrate”, in quanto assoggettate alla L. 3818, di poter operare con certezza di diritto.
Il testo ha sostanzialmente recepito i suggerimenti trasmessi dalle società di mutuo soccorso, piccole e grandi, nella lunga discussione avvenuta in questi anni per l’aggiornamento della legge 3818/1886 e che attraverso i meccanismi di partecipazione democratica si riconoscono negli organismi dirigenti della Fimiv.
Il provvedimento, in estrema sintesi:
in primo luogo “modernizza” la modalità di costituzione delle società di mutuo soccorso, prevedendo che siano iscritte nella apposita sezione delle imprese sociali presso il registro delle imprese delle camere di commercio;
per le società di mutuo soccorso viene istituita un’apposita sezione nell’albo delle società cooperative, di cui al decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220;
vengono aggiornati gli ambiti di attività previsti dagli articoli 1 e 2 della legge 3818, con un importante passaggio che riguarda la possibilità di svolgere le attività previste anche attraverso l’istituzione o la gestione dei fondi sanitari integrativi;
sono previsti nuovi istituti richiesti dal movimento mutualistico per consentire alle società di poter operare al passo con i tempi: la “mutualità mediata” o indiretta, che può aiutare le piccole società a svolgere le attività “istituzionali” previste dall’art. 1 della legge 3818; la possibilità di accogliere soci sostenitori, anche persone giuridiche; la devoluzione del patrimonio anche ad altre società di mutuo soccorso, ecc.
Tale aggiornamento, coglie in gran parte il dibattito degli ultimi anni in seno al movimento mutualistico e rappresenta indubbiamente un riconoscimento per tutto il movimento stesso, nelle sue diverse espressioni, in quanto attesta la rinnovata attenzione da parte delle istituzioni per il mutuo soccorso quale soggetto sussidiario nelle politiche di welfare del nostro Paese, in questa fase di crisi economica e di ripiegamento dello stato sociale.
Si tratta di un passaggio fondamentale verso il futuro del mutuo soccorso, ma il dibattito non è certamente concluso.
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Entrata in vigore del
CODICE DEL TERZO SETTORE: il MUTUO SOCCORSO SI AGGIORNA
Con il decreto legislativo n. 117 del 3 luglio 2017 (G.U. 02/08/2017 n. 179), modificato e integrato secondo le disposizioni del decreto legislativo n. 105 del 3 agosto 2018 (G.U. 10/09/2018 n. 210), è stato emanato il Codice del Terzo Settore (CTS) che provvede al riordino e alla revisione organica della disciplina vigente in materia di Enti del Terzo settore (ETS). Il Codice è entrato in vigore il 3 agosto 2017(articolo 104, comma 3). Il decreto origina dalla legge-delega al Governo (6 giugno 2016 n. 106) per la riforma del Terzo settore, delle imprese sociali e per la disciplina del servizio civile universale. La materia delegata è molto ampia e oltre 40 sono i provvedimenti regolamentari previsti per la piena attuazione del CTS. Preliminarmente all’analisi dell’articolato, è opportuno soffermarsi sull’articolo 3 in cui si stabilisce, come regola generale, che le disposizioni del Codice si applicano, ove non derogate ed in quanto compatibili, anche agli ETS che hanno una disciplina propria. È il caso delle società di mutuo soccorso che il Codice identifica tra gli ETS (articolo 4, comma 1) e riconosce come disciplinate dalla legge speciale 3818/1886 e successive modificazioni(articolo 42). Inoltre, il comma 2 dello stesso articolo 3 stabilisce che agli ETS, per quanto non previsto dal CTS, si applicano, in quanto compatibili, le norme del Codice civile e le relative disposizioni di attuazione.
Ne consegue che le fonti normative di riferimento per le società di mutuo soccorso corrispondono al seguente ordine gerarchico:
- Legge 15 aprile 1886 n. 3818: costituzione legale delle società di mutuo soccorso.
- Codice del Terzo Settore (D.lgs. n. 117 del 3 luglio 2017), per quanto non disposto dalla legge speciale e in quanto compatibile.
- Codice Civile, per quanto non disposto dal CTS.
Si rammenta che fino all’entrata in vigore del CTS le materie non direttamente regolate dalla L. 3818/1886 sono state “compensate”, secondo criteri di interpretazione analogica, dalla legislazione cooperativistica. Attraverso il CTS è ora possibile, invece, individuare le fonti normative di riferimento per le società di mutuo soccorso in maniera chiara e certa.
Di seguito trovate un’APPENDICE NORMATIVA elaborata dalla FIMIV sui PROVVEDIMENTI GIURIDICI, NORMATIVI E FISCALI RIGUARDANTI LE SOCIETÀ DI MUTUO SOCCORSO
